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车向宜诉北京市朝阳区人力资源和社会保障局不予受理劳动监察投诉案
  问题提示:连续性不作为违法行为的行政处罚追诉时效从何时起算?
  【要点提示】
  《行政处罚法》并未明确规定不作为违法行为行政处罚追诉时效的起算,但按照该法第29条的规定,不作为违法行为的行政处罚追诉时效从法律规定的义务履行期限届满之次日起算更为合理。而对于连续性不作为违法行为,追诉时效从最后一次法定应作为期限届满的次日起算,更符合《行政处罚法》第29条第2款的立法本意。
  【案例索引】
  一审:北京市朝阳区人民法院(2010)朝行初字第153号(2010年11月25日)
  【案情】
  原告:车向宜
  被告:北京市朝阳区人力资源和社会保障局
  车向宜于2005年10月至2008年2月21日在上海佳捷广告有限公司工作。2010年3月18日,车向宜通过ems京城邮政特快专递的方式向北京市朝阳区人力资源和社会保障局(以下简称朝阳区人保局)投诉,提交了投诉书及(2009)二中民终字第15450号《民事判决书》,投诉事项为上海佳捷广告有限公司未为其缴纳2005年10月至2006年4月的社会保险费,未足额支付2006年6月至2008年2月的社会保险费。朝阳区人保局于2010年3月19日收到上述投诉书,2010年3月22日,朝阳区人保局以投诉事项已经超过2年时效为由作出“京朝人社劳监不字[2010]第003号”《不予受理通知书》。车向宜不服该不予受理决定,遂于2010年4月19日向北京市人力资源和社会保障局提出行政复议,2010年6月18日,北京市人力资源和社会保障局作出“京人社复决字[2010]27号”《行政复议决定书》,维持了本案被诉具体行政行为。
  【审判】
  北京市朝阳区人民法院审理后认为:根据《劳动保障监察条例》的规定,劳动保障行政机关具有受理对违反劳动保障法律、法规或规章的行为的举报、投诉,并依法进行纠正、查处的法定职责。
  《劳动保障监察条例》第20条第1款规定,违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。本案中,原告车向宜于2010年3月18日向被告投诉上海佳捷广告有限公司未为其缴纳2005年10月至2006年4月的社会保险费,未足额支付2006年5月至2008年2月的社会保险费的行为,已经超过《劳动保障监察条例》上述规定所确定的追诉期限。被告受理原告投诉后,依据上述规定作出不予受理决定并无不当。另,关于原告车向宜称其分别于2008年4月、2010年1月向被告监察科口头反映上海佳捷广告有限公司未能依法给原告缴纳各项社会保险的情况,并在被告处的办案登记本上予以登记的诉讼意见,法院认为,被告在庭审过程中出示的2008年4月、2008年6月至2010年4月期间的接待处理情况登记簿及劳动监察值班登记表,能够证明被告已建立了较为完备的登记制度,在登记簿等不能显示原告曾进行登记,且原告对其诉讼意见不能提供相应证据予以佐证的情况下,对于原告的诉讼主张本院无法支持。
  综上,法院认为,被告作出的被诉不予受理通知书认定事实清楚、适用法规正确、程序合法,依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,判决如下:维持被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局于2010年3月22日作出的京朝人社劳监不字[2010]第003号《不予受理通知书》。
  宣判后,双方当事人均未上诉,判决已生效。
  【评析】
  本案的核心焦点是:连续性不作为违法行为的行政处罚追诉时效从何时起算?对此,本案在审理过程中有两种不同意见。
  一种意见认为,对于被投诉的“拖欠社会保险费”之类的违法行为,由于被投诉用人单位的不作为,导致其不法行为后果一直处于“继续或连续状态的”,只要不作为违法行为的行为人一直未作为,其追诉时效即未开始计算。且考虑到《劳动保障监察条例》侧重于保护劳动者的合法权益,如果对追诉时效作出过于狭隘的理解,将不利于劳动保障部门履行法定职责,维护劳动者的合法权益。因此,对于“违法行为处于连续或继续状态的,自行为终了之日起计算”应作更为宽泛的理解,违法行为人未依法改正其行为之前,违法行为应视为一直处于继续状态,劳动保障部门即对此种行为负有监察职责。故朝阳区人保局作出的《不予受理通知书》属适用法律错误,应予撤销。
  另一种意见认为,不作为违法行为的追诉时效,应从法律规定的作为义务期限届满的次日起算。理由是,《行政处罚法》第29条第2款以及《劳动保障监察条例》第20条第2款均规定,行政处罚的追诉时效“从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”。而本案不缴纳社会保险费用这一不作为违法行为的“发生之日”或“行为终了之日”究竟如何确定呢?根据此两条法律条文的立法本意,应从法定义务履行期限届满的次日起算。首先,如果行为人仅有过一次不作为行为,而要确定行为人是否不作为而构成违法,必须从法律规定行为人应作为期限届满的次日才能知道,因此,从法律规定的应作为到期之日的次日起算追诉时效更为合理。其次,由于本案中,用人单位在一定时间内连续发生不作为的违法行为,违法行为处于“连续”不作为状态,因此,应从法律规定的最后一次应作为的行为到期之日的次日起算,更切合《行政处罚法》第29条和《劳动保障监察条例》第20条之本意。故朝阳区劳保局作出的不予受理决定应予维持。
  法院最终采纳了第二种意见。
  对于不作为违法行为行政处罚的追诉时效的起算,理论上并无深入的探讨。对此,笔者认为,与以积极作为行为违法的行政处罚不同的是,积极作为违法行为的发生时间是明确的、具体的,即使行为人的违法作为行为处于连续或持续状态,从客观上均能明确予以分辨。而对于不作为违法行为则不同,法律规定行为人有积极作为的义务,且通常而言都是规定合理的履行义务期限,行为人在期限届满之前是否违法,行政机关无法判断。只有当法律规定义务履行期限届满后,行政机关方能确定行为人是否违法。因此,追诉时效也才能开始起算。
  具体到本案中,原告投诉的用人单位不缴纳或未足额缴纳社会保险费用的违法行为即属于不作为的违法行为,且此违法行为处于连续状态,即2005年10月至2006年4月间未履行法定缴纳社会保险费用的义务,2006年5月至2008年2月间未充分履行法定义务。对此,如何判断被投诉用人单位的违法行为“发生之日”或“行为终了之日”至关重要。
  首先,用人单位应按月缴纳社会保险费。根据《社会保险费征缴暂行条例》第10条规定,社会保险费的缴费单位应按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额。《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》第5条进一步明确规定缴费单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴费申报,第7条则规定了审核时间,第9条明确规定缴费单位必须在社会保险经办机构核准其缴费申报后的3日内缴纳社会保险费。综上行政法规和部门规定的规定可知,用人单位有按月申报和缴纳各项社会保险费用的法律义务。
  其次,不作为违法行为追诉时效应从期限届满次日起算。既然法律规定用人单位应按月缴纳社会保险费用,用人单位是否缴纳当月的保险费用只有在次月初才知道。此外,由于本案中缴纳社会保险费用的不作为行为还涉及到第三方即劳动者的利益,因此,应充分保障劳动者的投诉权。劳动者在每月发工资之时即应当知道用人单位是否为其缴纳或足额缴纳社会保险费。故按常理,劳动者在次月初即知道用人单位是否违法的事实,即可向劳动监察机关提出投诉。
  再次,连续性不作为的违法行为应从最后一次法定应作为期限届满次日起算。由于用人单位的行为在2005年10月至2008年2月一直处于为履行或未充分履行法定义务状态,属于连续性的违法不作为。从立法本意看,《行政处罚法》第29条第2款以及《劳动保障监察条例》第20条第2款所针对的仅仅是作为此类违法行为的追诉时效期限,否则无法解释“行为发生”和“行为终了”。但此两款法律的精神在于对此类连续性或持续性违法行为的追诉时效应从严掌握,即从“行为终了”之日起算。如何将此两个法律条文适用到连续性不作为的违法行为中呢?笔者认为,应从最后一个法定应作为期限届满次日起算更为合理。理由是,这样更有利于打击惩处此类不作为违法行为。具体到本案中,应从2008年3月1日开始起算用人单位不缴纳社会保险费违法行为的追诉时效。因此,从2008年3月1日至2010年2月28日为该用人单位不为原告缴纳社会保险费违法行为的追诉时效期间。用人单位的违法行为在此期间被劳动保障部门发现,也接到原告的举报或投诉,故追诉时效已过,劳动保障部门不再查处。
  最后,违法行为效果的持续状态不应作为违法行为追诉时效的起算依据。有人认为不作为违法行为中,由于行为人的不作为致其不法后果一直处于持续状态,故追诉时效一直未开始起算。但从《行政处罚法》第29条规定看,“违法行为”本身发生的时间是确定追诉时效的考虑因素,而不是“违法行为”的后果。从前述分析可知,不作为违法行为中“违法行为”本身的发生是可以确定的,即根据法律规定的作为义务履行期间。只要行为人未在法定期间履行法定义务的,即能确定其行为是否“违法”。至于此种不法行为造成的持续性的后果,不应作为追诉时效的起算依据。理由是,积极作为的违法行为同样可能造成持续性的不法后果(如A故意伤害B,致B—直处于受伤状态,A违法行为造成的不法后果即处于持续状态),但依《行政处罚法》第29条规定仍应从行为发生之日起算。且如果以不法行为的后果作为判断行政处罚的追诉时效,势必导致各种不法行为的追诉时效一直无法起算,这既不利于提高行政机关的执法效率,也不利于人民法院查明案件事实,法律关系长期处于悬而不决状态同样不利于各方当事人作出自己的决定。
  (一审合议庭成员:武楠 秦齐祺 郝建丰
  编写人:北京市朝阳区人民法院 武楠 朱书龙
  责任编辑:黄斌
  审稿人:蒋惠岭)
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