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房产怪象之透视
田飞龙


【全文】
  方便面涨价了…… 
  
  猪肉涨价了…… 

  
  房地产一直在涨价……. 

  
  股市忽然像头疯牛一样四窜…… 

  
  高校食堂里怨声迭起…… 

  
  这无疑是当代中国无需细描的风景线,因为“涨价”已经成了一种风暴,社会的每个角落都无法忽视它的存在。涨价,这个中文词汇在其字面含义上只代表一种正常的经济现象。我未深研经济学,但对于基本供求关系决定市场价格的原理还是略知一二的。涨价,如果是正常的经济发展和市场主体间互动的结果,那么并没有什么值得大惊小怪的,但问题是这种涨价使我本能地感到一种风险在酝酿和扩展,而且日益深刻地重塑着人们的价值观念。我试图以房地产市场为例对这种“涨价风暴”作出言说,尽管其本身难言。 

  
  房地产价格上涨其实并非完全出于市场因素,而是具有复杂的土地产权制度背景和政府权力的作用。涨价过快必然引来政府调控,但就房地产市场而言,与其说政府是在“调控”,不如说政府是在“经营”。作为革命的一个成果,我国土地产权制度实现了公有化改造,具体包括城市土地的国有制和农村土地的集体所有制。政府除了垄断城市土地的供应市场,还通过制度安排同时垄断了农村土地市场——按照现行法律框架,农村土地不得自由进入市场,必然先经由政府的征收程序转为国有土地,然后再按照国有土地的出让程序进入市场。1988年的宪法修正案彻底排除了政府经营土地的市场化障碍,同时与体制改革的“权力下放”相配合,各级政府纷纷积极进入土地市场,成为最大的土地供应商。由于执行国有土地使用权有偿转让的制度,土地使用权出让金便在政府的积极推动下在最终房产价格构成中占据越来越大的比例。 

  
  公共选择理论证明了政府的私利性,这正得到了中国房地产市场发展的印证。政府运用其行政权力同时对城市土地和农村土地进行积极的“规划”,巧取豪夺,赚取巨额级差地租。这样一种由体制造成的土地初级市场,必然影响到整个房地产市场的发展。“政府托市”、权力介入土地经营与开放,使得正常的市场机制难以完成调节功能,公权力更不可能积极作为,平抑房价。因此,如果说其他产品受市场供求影响可能有涨有落,那么房地产绝对是“不落的太阳”。这是一种典型的“权力资本化”现象,是计划经济在房地产原料市场上的残余。而且由于政府垄断土地市场,房地产商为争取更优越的开发基础,必然行贿各级官员,这种租金最终也将落入房价之中,由普通老百姓承担。官商双赢,成本被富集到最终的房产价格上,权力与资本的结合,权力保护资本,资本回报权力,如此紧密的“攻守同盟”,房产价格自然长期坚挺。因此,房价高涨带来的只是经济的表面繁荣,它导致的实际社会后果是:青年人劳动的主要部分被住房问题占取,用于家庭成员福利与个体自由发展的经济基础被大大压缩,“房奴”现象日益严重。这种过分沉重和不合理的社会生活负担还可能导致公民责任意识的衰退,人们更多地关心并焦虑于生存问题,无暇顾及社会公共问题的思考和社会责任的承担。房地产市场的“权力—资本”结构大大伤害了社会公众的生活激情和创造力,大大阻碍了社会公众健康人格的培养和发展。 

  
  我们看到,这种土地公有的产权制度导致了权力资本化,政府与民争利,与房地产商勾结,因此必然同时导致房地产市场调节中的“市场失灵”和“政府失灵”。当然,受制于现有的体制框架,土地的激进私有化是不可能的,而且笔者也并不认为土地的私有化就一定能够很好地解决问题。我觉得房地产市场在目前情况下主要应从三个方面思考出路: 

  
  一是加大以经济适用房和廉租房为基础的公房体系建设,以增加房地产市场的多元化,用政策补贴的方式满足低收入群体的住房需求,同时在一定程度上缓和对商品房的市场需求。香港的房价同样居高不下,但由于其有比较完善的公房供应系统,公共政策制定和执行合理,因而在一定程度上达到了解决问题的效果。由香港的“公房体系”不由得想起内地,为何会有“最牛钉子户”?为何政府“经营”城市和土地,以至于成为第一层次的地产商?概由房地产领域单纯的市场化思维导致,市场只能提供一部分人的住房需求,而市场外之政府安排,如经济适用房和廉租房,则对于中下层民众更为实际和重要。贫困小民住不起豪宅,亿万富翁不会去住经济适用房,政府要做的就是为房地产领域提供一个结构化制度框架,从公共利益出发正确评估房地产的市场发展规模和市场外住房供给规模,进行有效的宏观调控。在贫富分化日益结构化和定型化的条件下,政府的“善”不是简单的“革命式”的杀富济贫,而是提供各阶层适合自身实际条件的住房,做到“劳者有房住”!中国的房地产问题是结构不合理,过分偏重市场的问题(政府从自身利益而非公共利益出发也会受到市场化的激励,也去抢一桶金),因此,如何保证政府在房地产调控中的公共利益立场,如何鼓励政府积极开发经济适用房和廉租房以促进公民住宅权的最大实现——所谓“有住房者有恒心”,这些都是很值得深入研究的问题。政府积极提供“公房”还有利于为当前居高不下的房价降温。通过政府力量维持一个商品房市场和市场外的公房体系的合理结构,显然符合社会公共利益,也有利于房地产市场真正的健康发展和促进社会的和谐与稳定。 

  
  二是完善物权保护法律,加强执法,确保政府的土地规划使用行为不至于简单地滑向市场经营行为。新近通过的《物权法》对普通居民的权益保护仍然显得不足,特别是对于补偿标准和征收程序缺乏刚性规定。法律如果能够提供较好的机制控制政府的随意征地行为,抑制政府经营土地才轰动,同时规定土地出让金与征地补偿金挂钩——土地出让金不得明显高于征地补偿金,这样便可以狙击政府的征地冲动,促进居民的住房稳定,抑制房地产市场过热的趋势。 

  
  三是引入征地听证制度,以公众参与的形式制约行政权力的滥用。法律应强制规定征地适用正式听证程序,允许利益相关者获得听证及表达意见的机会,行政决策应建立在充分合理考虑听证意见的基础上。法院对于政府的征地行为可以进行强有力的司法审查,并且要求政府提供征地符合公共利益以及听证程序符合法律要求的证据,听证纪录将成为法院司法裁判的重要证据。公众参与可以阻止行政决策的随意性,使得行政决策耽于民众和司法审查双重压力,其最终决定不得严重偏离公共利益的立场。这是一种通过法定程序的政治参与实现治理和善治的有益思路。与此相关的是,土地出让金与征地补偿金的各自标准及相互间比例关系的确定,也可参考强制引入公众参与和正式听证程序,使得房地产商代表和社会居民代表有机会就相互关联的重要问题进行对话和磋商,并可能在某些议题上共同形成对政府的压力。程序公正的思维应该在我们思考房地产市场问题时得到重视,因为房地产问题在中国远远不是简单的市场及其自身调节的问题,而是政治权力博弈与规范行使的问题。 

  
  思路包括但不限于笔者这里提供的三个方面,但这三个方面无疑是我们据以思考和得出答案的重要方向。房价怪象细致剖析,还是有些规律和理路可以搞清楚的,因而我们才可能对症下药。在土地公有制保持不变的前提下,公房体系的建设、物权实体保护法律制度的健全以及土地征收中公众参与的程序建设与保障,将是理论思考和制度建设的要害之处。 

  
  
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